【典型案例4】

海南农垦旅游集团有限公司与儋州市人民政府、杨某某、儋州市兰洋镇海孔村民委员会大昌村民小组土地行政土地行政登记案

关键词：土地权属争议 土地行政登记行为 合法性审查

[裁判要点]

人民政府就同一土地先后颁发2份权属证书，登记土地使用权权属主体、土地来源均不同，引发行政诉讼。虽土地来源不清导致的所有权争议为土地权属争议，依法应由人民政府处理，但行政行为合法性审查为行政诉讼主要职能内容之一，在纠纷并非直接土地权属争议且本质的土地权属争议已有畅通解决渠道的情况下，人民法院应根据已查明的颁证事实对土地行政登记纠纷依法裁判，再建议人民政府确权，实际并不影响人民政府后续处理土地权属争议。此举既遵循行政诉讼职能要求又充分尊重行政机关行使土地裁决的职责，有利于妥善、彻底处理各方的纠纷。

[相关法条]

《中华人民共和国土地管理法》（2019 年修正）第十四条

国土资源部办公厅发布国土资厅函（2017）60 号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》

[案件索引]

一审：海南省第二中级人民法院（2021）琼97行初160号

二审：海南省高级人民法院（2022）琼行终80号

[基本案情]

被诉行政行为：被告儋州市政府于2019年2月15日给第三人杨某某颁发的《农村土地承包经营权证》（以下简称《承包证》），其中项下地块名称：姓罗岭（原告称为“兴露岭”），与被告儋州市政府向原告海南农垦旅游集团有限公司(以下简称农垦旅游公司)颁发的琼（2018）儋州市不动产权第0052368号《不动产权证书》（以下简称0052368号《不动产证》）兴露岭地块存在重合。

案涉争议地位于海南省儋州市兰洋镇海孔村委会大昌村（以下简称大昌村），名称：姓罗岭，地块编码：01350，面积：12.4亩，四至：东至杨付庭等，西至空地，南至空地，北至杨富忠。2010年10月11日，儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）向儋州蓝洋投资有限公司（现变更为农垦旅游公司）颁发儋国用（2010）第1194号《国有土地使用证》（以下简称1194号《国土证》），该证登记的勘测定界图载明：红线范围内总面积为3020000平方米（合4530亩），其中：插花地面积161213.33平方米（合241.82亩），儋州蓝洋投资有限公司面积2858786.66平方米（合4288.18亩）。2018年11月9日，儋州市政府向农垦旅游公司颁发琼（2018）儋州市不动产权第0052368号《不动产权证书》（以下简称0052368号《不动产证》），该证登记的土地面积2858786.66平方米，土地类型：国有农用地。0052368号《不动产证》由1194号《国土证》转移登记而来。杨某某于1998年承包案涉争议地，并持有当时政府颁发的家庭承包手册和承包证。为完善第二轮农村土地承包的换发承包证事项，儋州市政府对案涉地块勘查测量，对案涉承包地块登记公示，制作归户表及界址点坐标信息成果表。2017年3月4日，大昌村小组与杨某某签订《农村土地家庭承包合同》，载明承包地地名：姓罗岭，土地面积：12.4亩。2020年9月1日，儋州市兰洋镇人民政府（以下简称兰洋镇政府）向儋州市农业农村局出具函件称，兰洋镇政府于2020年8月27日前往大昌村调查访谈承包户，农户列举地名为姓罗岭是原罗姓人曾住过该地。农垦旅游公司称为兴露岭。大昌村小组村民已在1998年前持有《家庭承包耕地手册》《海南省家庭承包耕地合同书》，2005年延续承包至今，农户均持有证件。2019年发给承包户的承包证是依据第二轮土地承包证及实际使用情况并经政府聘请的测绘队核对无误后才予颁发。儋州市政府于2019年2月15日向杨某某颁发案涉《承包证》，该证登记的承包地块中载明：承包地地名姓罗岭，土地面积12.4亩。案涉《承包证》项下土地与0052368号《不动产证》项下土地存在重叠。

对于案涉争议地，儋州市政府至今未确权颁证给大昌村小组。大昌村小组于2021年8月以儋州市自然资源和规划局为被告、农垦旅游公司为第三人向海南省洋浦经济开发区人民法院提起诉讼，请求撤销1194号《国土证》、0052368号《不动产证》。该院于2021年8月26日立案，案号为（2021）琼9701行初265号。

[裁判结果]

海南省第二中级人民法院一审认为，案涉《承包证》项下土地姓罗岭（登记为集体土地）与0052368号《不动产证》项下土地兴露岭（登记为国有用地）存在重叠，故案涉争议地存在“一地两证”且土地权属来源不清的问题。农村集体土地承包经营权颁证基础依据为集体土地所有权，而案涉争议地尚未确权颁证属于集体土地，故儋州市政府颁发案涉《承包证》基础事实不清、法律依据不足，依法应当撤销。但考虑到农垦旅游公司仅对案涉《承包证》项下的“姓罗岭”12.4亩地块登记有异议，对其他地块的登记内容无异议，故本案对其他地块的登记内容不作审查并予以保留。案涉争议地存在的国有土地和农村集体土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定应先由地方人民政府依法处理。但根据本案查明的事实，足以作为本案定案的依据，并不需要以海南省洋浦经济开发区人民法院（2021）琼9701行初265号判决结果为依据，不予准许对于儋州市政府的中止审理的申请。海南省第二中级人民法院一审判决：撤销被告儋州市政府于2019年2月15日给第三人杨某某颁发的《农村土地承包经营权证》项下地块编码为01350“姓罗岭”12.4亩争议地的登记内容。

农垦旅游公司及儋州市政府不服，提起上诉。海南省高级人民法院二审认为儋州市政府在案涉12.4亩土地登记为农垦旅游公司使用的国有土地的情况下，又给杨某某户颁发《承包证》，确认其因家庭承包大昌村小组发包的土地而享有案涉12.4亩土地的农村土地承包经营权，明显事实不清、证据不足。一审判决撤销案涉《承包证》中12.4亩“姓罗岭”土地的登记内容并无不当。同时指出，处理土地权属争议是人民政府的法定职责，不是人民法院的职责，农垦旅游公司与大昌村小组之间的土地权属争议问题亦不属本案审查范围。故儋州市政府和农垦旅游公司关于本案的审理结果影响案涉争议地权属处理的上诉理由不能成立，最终驳回上诉、维持原判。

[典型意义]

本案中，儋州市政府就案涉争议土地先后向不同的行政行为相对人颁证，并对土地所有权性质即来源分别登记为国有和集体所有，属“一地两证”且土地来源不明，引发各持证人对土地行政登记行为发生争议。国土资源部办公厅发布国土资厅函（2017）60 号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：“……但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议。一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。”案涉争议地分别落入不同权属证书范围内，参照前述规定，案涉土地行政登记行为引发的争议实质为农村集体和国有企业之间对土地所有权的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地所有权争议为土地权属争议，应由人民政府处理。但二审法院并未采取等待政府对土地确权再行判决的做法而是维持一审判决，主要基于以下3个方面的考虑：一是本案并非直接的土地权属争议案件，基于人民法院在行政诉讼中审查被诉行政行为合法性的职能要求，应对土地行政登记行为是否合法作出裁判，一审依据目前合法有效的0052368号《不动产证》判决撤销案涉《承包证》并无不当，且类似案件有18宗，在一审判决并无明显不当的情况下如果改判驳回起诉缺乏扎实的依据，也没有必要。二是大昌村小组已对0052368号《不动产证》提起诉讼，该案已以案涉争议属于土地权属争议、0052368号《不动产证》并非原始颁证为由，驳回大昌村小组的起诉，并建议儋州市政府先行进行土地权属确认。因此，本案农垦旅游公司和大昌村小组之间的本质争议已有畅通的渠道解决，本案判决撤销案涉《承包证》，再建议儋州市政府对争议地进行确权，并不影响后续的土地权属确认。此举既遵循行政诉讼的职能要求，保持一二审处理方式和结果的一致性，也保持关联案件处理结果的统一性，同时也充分尊重行政机关行使土地裁决的职责，有利于妥善、彻底处理各方的纠纷。三是本案案涉土地种植物为橡胶林，通过慎重审查、谨慎处理，有利于明晰土地及橡胶林的权属，为海南天然橡胶产业提供公正的司法保障，推动产业土地管理制度规范完善，提升土地管理水平，助力产业妥善解决土地利用历史遗留问题，推进城乡及垦区一体化协调发展。